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李超民:新冠疫情两年,美联邦疫情救助政策后遗症巨大

积重难返和寅吃卯粮是美联邦财政的典型特征,而为应对此次疫情,联邦政府动用了所有与行政、财政和货币金融有关的手段。美国财政风险陡增,将连累世界经济稳定。

当地时间2021年10月24日,美国华盛顿特区,实拍美国国会。24日,美国众议院议长南希·佩洛西在表示民主党将在本周就拜登的支出法案达成协议。来源:人民视觉

李超民 (上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家、副院长、博士生导师)

当前美国联邦财政收支持续恶化引起各界关注。进入21世纪以来,美国财政赤字率创新高、债务负担越来越重,尤其是在2007-2009年爆发经济大衰退后的十多年至今,联邦债务增加最快,债务总额从2009年的不足10万亿美元,一举上升到2021年初的28万亿美元以上,呈现明显加速趋势。根据白宫预算文件,20192020两个财年的预算赤字持续维持在4.6%以上,早已超出惯常观念中国家财政稳健所要求的3%赤字率,2021年联邦财政赤字更是大幅升至40.63%2022年预算赤字高达三分之一(参见表1)。

新冠疫情爆发后,美国政府采用了以财政支出为主的手段加以救助,财政赤字急剧扩大,长期赤字叠加并形成沉淀债务,已经使美国联邦背上了沉重负担,并将因其在全球财政治理中的基础地位产生广泛的、长期的深刻影响。那么美联邦财政的疫情救治政策支出结构是怎样的?对于美国经济和财政造成哪些后果?从中应该当汲取什么教训呢?

资料来源:作者整理。
注:各项数据截止到2021年4月8日。

美国联邦财政治理的模式不可持续。2009年大衰退结束后,联储持有的财政部国债占全部联邦债务之比从5.5%上升至2020年的21.2%,其中2011年是重大转折点,当年该比值从一位数跃升至两位数(10.8%)。除联邦政府和联储持有的财政部债务之外的公众持有比例,从201154.9%升至2020年的78.9%,十年时间上升了四分之一。而且联储自2020年疫情爆发后开始以每月1200亿美元的规模增持联邦债务。这一现象造成两个后果,一是美国政府的债务越来越向包括外国主权基金在内的国际债权人转移,二是越来越多的财政部债务被联储持有,成为联储发行货币的准备,这些直接造成联邦财政风险陡增。

新冠疫情全面爆发拉响了美联邦政府全面扩大赤字财政的号令。2020年新冠疫情爆发后,特朗普当局和拜登当局连续两年持续通过了财政、金融、行政救助政策和措施,在GDP和财政收入大幅下滑情况下,实施不计后果的巨大财政支出措施,使2020财年的财政赤字率一举达到14.9%;截止到2021419日,联邦政府共通过疫情救助支出立法6个,拨款55923亿美元。另据游说集团“负责任联邦预算委员会”(CRFB)统计,财政拨款高达68030亿美元,其中含由联邦政府各种计划支出5.93万亿美元,疫情期行政支出8730亿美元;目前已使用或承诺使用资金共42470亿美元,产生赤字52959亿美元。拜登政府的超大支出预算将导致联邦财政雪上加霜,并将产生诸多负面溢出效应,不但会造成自身危机,还会连累世界经济稳定。

联邦财政疫情救治支出是美恢复经济与社会常态的助推器。美新冠疫情爆发至今已过去一年,期间联邦政府共通过了6项重要立法,匡算财政应急支出预算55923亿美元,这个数据大约等于美2019GDP26.36%,相当于2020财年实际财政支出的85.35%,预计产生的赤字总额和赤字率都会非常高。考虑到拜登当局还将通过新的基础建设计划,并要在税收政策上进行调整,抵免、扣除等税式支出项目不断增加,我们判断,此次疫情在美真正捱到结束,时间可能还会较长,那么经济恢复性增长之路也将非常漫长,而且还有可能出现新的财政风险。

美针对新冠疫情救治的财政支出政策是全方位的。在疫情救助、个人援助、企业救助、对各州和地方政府财政援助、中小学援助、社保计划等各方面都有很多政策。

第一,迅速展开全国性疫情救助。20203月美疫情爆发之初,联邦政府即刻通过立法,补充了公共卫生与社会服务应急基金(PHSSEF),并为疾病控制中心(CDC)进行融资,两项计划耗资241亿美元。紧接着通过《家庭急救冠状病毒响应法》,为公共卫生计划再次支出6400万美元。《冠状病毒援助、救济、经济安全法》(CARES ACT)为全国国民与传染病研究所(NIAID)拨款8.36亿美元。《支付保障计划与强化医护法》为联邦医院提供资金750亿美元,为建设全国性病毒检测机构提供250亿美元。《2021年统一拨款法》为进行新冠疫苗采购和分配拨出690亿美元专款。《拯救美国方案法》(ARPA)为能源部和商务部用于检测、追踪与疫苗计划拨款1220亿美元。仅此几项匡算,美联邦政府在扑灭新冠疫情方面的财政投入即高达3120亿美元。

第二开展对个人直接经济补贴。《家庭急救冠状病毒响应法》为个人提供10亿美元失业保险。《冠状病毒援助、救济、经济安全法》(CARES ACT)为个人提供疫情救济直接补贴6037亿美元。《支付保障计划与强化医护法》制定了账单保护计划(PPP)拨款3100亿美元。《拯救美国方案法》(ARPA) 延长职工失业保险金和失业保险税收豁免2890亿美元、发放经济影响补贴4100亿美元、扩大对职工的税收抵免与医疗福利810亿美元、补充养老金计划860亿美元。

对个人的经济援助政策还包括住房租金援助。例如,《2021年统一拨款法》紧急租金援助计划拨款250亿美元;《拯救美国方案法》(ARPA)提供了400亿美元的租赁和抵押贷款援助,其中215.5亿美元用于紧急租赁援助,50亿美元用于紧急住房券,7.5亿美元用于部落住房需求,1亿美元用于农村住房需求。

第三是将对全国大中小企业开展直接救助和补贴作为经济刺激和救济重点。其中《冠状病毒援助、救济、经济安全法》(CARES ACT)为美各类企业提供补贴8770亿美元。《支付保障计划与强化医护法》为中小企业疫情救治援助计划600亿美元。《2021年统一拨款法》为中小企业救济计划3250亿美元。《拯救美国方案法》(ARPA)提供小企业资助500亿美元,合计财政补贴企业资金高达13120亿美元,占迄今出台的疫情经济刺激和救助计划资金总和的23.46%

第四是对各州政府与地方政府加以救助。美国各州当前经济财政情况大多不佳,一遇风吹草动,即有可能发生财政困难。因此2020年疫情爆发之初,国会通过《2020年冠状病毒准备与应急补充拨款法》,对各州与地方政府资助22亿美元,政策延续到2022财年。后来又通过《冠状病毒援助、救济、经济安全法》(CARES ACT),再次对全美各州与地方政府援助3998亿美元。《支付保障计划与强化医护法》第三次对州和地方政府援助110亿美元。《拯救美国方案法》(ARPA) 第四次对州和地方政府援助3500亿美元,合计直接援助州与地方政府金额7630亿美元,占迄今出台的疫情经济刺激和救助计划资金总和的13.64%

第五通过新建、强化支出,加强财政基金建设。如《2020年冠状病毒准备与应急补充拨款法》强化了PHSSEF基金拨款。《2021年统一拨款法》加强了财政部“紧急资本投资计划”(ECIP计划),支出90亿美元,为“社区开发融资机构基金”(CDFI基金)补充30亿美元。

第六实施减税和退税以及扣除、豁免等税收措施。其中《家庭急救冠状病毒响应法》实施了雇主疫情税收抵免政策。《拯救美国方案法》(ARPA)实施“员工保留税收抵免”(ERTC)、“儿童与被赡养者护理税收抵免”(CDCTC240亿美元、扩大育儿税收抵免和劳务收入抵免1350亿美元。

第七对中小学教育体系进行救助。如《2021年统一拨款法》为中小学拨款820亿美元。《拯救美国方案法》(ARPA)再次为中小学教育拨款1290亿美元。

美国联邦政府对于新冠疫情救助的配套政策也以支出手段为主。除了以上政策,还出台了医保计划按需支出、职工有薪病假、延长失业福利计划等政策。此外,近期拜登行政当局还提出将通过大兴土木建设,助推美国经济复苏、社会尽快走入常态。但是,上述支出计划并没有对等的税收或资金筹措政策以为保障,这一切都在急剧加重美联邦财政负担,助推赤字增加,加大债务发行,造成财政危机风险扩大,并可能影响全球经济稳定。

总之,美联邦疫情救助政策的后遗症巨大。积重难返和寅吃卯粮是美联邦财政的典型特征,而应对此次疫情蔓延和持续,联邦政府动用了所有与行政、财政和货币金融有关的手段,但直到目前疫情仍未全面得到控制,死亡人数直逼75万人。

美国疫情救济的财政政策教训值得汲取。首先,无论大国小国,社会保障基金制度的建立都是根据平常时期的人口、经济社会状况进行收支管理的,虽然大疫大灾面前财政可以超常支出,然而超常规支出的持续时间决不可过长,否则将影响到经济建设和财政稳健。战后以来,美国作为霸权国家,美元的发行受本国条件约束较小,然而其他国家消化多余的美元都将产生代价,2021年以来欧美国家出现的普遍性物资短缺、大宗商品上涨现象,除了各种总技术原因,作为基础货币的美元超额发行是总根源。

其次美国当前解决债务发行成本的主要考虑之一是数年来的全球性低利率环境,低利率是美联邦政府低成本借贷的有效工具,虽然近期美元霸权仍会将利率制定权牢牢控制在手中,然而未来强烈的全球性通货膨胀预期,将最终使这个希望泡沫刺破,风险暴露。

最后,中国自2020年新冠疫情爆发至今所采取的“严防死守”政策,是非常成功的,其在经济增长、社会稳定、财政稳健、人民幸福等各个方面的成效,值得全社会珍惜,同时也值得包括美国执政者在内的其他国家科学审视。

 

 

(文章仅代表作者观点。责编邮箱:yanguihua@jiemain.com。)

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